特定种类设备立法：将事故扼杀在萌芽

  特定种类设备这个名词对多数国人来说既陌生又熟悉，说陌生是因为锅炉、叉车、吊车等逐渐远离了人们的日常生活；说熟悉是因为电梯、客运索道、大型游乐设施开始被频繁使用。但也许只有每天都要使用特定种类设备的人，才会用“不容有失”四个字来描述它，因为特种设备的每一次事故，几乎都会造成人民生命财产的重大损失。

  特种设施安全的重要性第一次被社会各界认知，正是源于新中国成立以来首起锅炉重大事故：1955年4月25日，天津第一棉纺厂1台锅炉在运行中发生爆炸，造成8人死亡，17人重伤，52人轻伤，直接经济损失37万元。事件发生后，格外的重视。同年7月，锅炉安全检查总局成立，从此拉开了我国对锅炉、能承受压力的容器、起重机械等设备做专门监督管理，实行国家安全监察的序幕。

  此后的十余年间，安全监察机构虽然经历了削弱和重建的起伏，但长期处在工作状态，直到文革期间，我国的安全监察工作才全面停滞。正是由于这个原因，1979年这一年，先是河南省南阳柴油机厂浴室热交换器爆炸，死45人，重伤36人，之后是浙江温州电化厂液氯钢瓶爆炸，死59人，中毒住院医疗779人，最后是吉林省煤气公司液化石油气厂400立方米球罐破裂造成火灾事故，死36人，伤50人。

  连续三起造成群死群伤的特别重大事故，再次使全国上下对安全之于经济社会持续健康发展重要性的认识达到空前一致。随后，国务院出台了《锅炉能承受压力的容器安全监察暂行条例》（简称《暂行条例》），劳动部制定了锅炉能承受压力的容器安全准则规范，建立健全了各级安全监察机构，并推出“监察加检验”双轨制的安全监察体制。

  《暂行条例》施行20多年来，虽然使特定种类设备安全事故多发的问题得到了有效缓解，但由于我国经济社会发展迅猛，管理体制不畅、新型特种设备未纳入监管等再次成为监管的空白。于是在2003年6月1日，国务院出台了《特种设施安全监察条例》，首次明确了企业全面负责、政府督促领导、部门依法监察、社会广泛监督的新格局，成为特种设备安全监察工作发展史上的里程碑。

  截至目前，我国规范特种设备的法规、标准有国务院条例1部、部门规章11件、安全技术规范115个、相关标准1500余个和地方性法规、地方规章10余个。尽管监管法规、规章众多，但由于没有一部专门的法律进行规范，使得各地对特种设备管理规定不一，安全保障压力不断增大。

  全国人大财经委在调研时发现，2011年全国共发生各类特种设备事故275起，300人死亡，332人受伤。全年275起特种设备事故中，锅炉41起、压力容器21起、气瓶27起、压力管道6起、电梯64起、起重机械74起、客运索道1起、大型游乐设施7起、场内专用机动车辆34起。在各类事故中，起重机械事故总数最多，主要发生在建设工地、仓储物流和冶金、机械制造行业，分别各占1/3，建设工地的起重机械事故特征主要是倒塌，仓储物流和冶金、机械制造行业事故多为撞击、挤压和坠落；电梯事故多发生在安装、维修保养等作业过程中，主要原因是使用管理不当和作业人员违章操作；场内机动车辆事故主要发生在仓储物流和冶金、机械制造行业的使用环节，多数为叉车。

  “特种设备安全立法已成当务之急。”在十一届全国人大常委会第二十八次会议上，全国人大财经委副主任委员闻世震在作特种设备安全法草案说明时说，现有的行政法规已不能适应新时期特种设备安全工作的需要，主要问题是依据现行条例，安全监察制度难以有效落实，一些领域安全监管工作仍然有空白，部分事故隐患得不到及时排除，无法根本有效遏制特种设备事故的发生。对违法违规行为的惩处手段单一，力度不够。条例与安全生产法、建筑法、劳动法、产品质量法、进出口商品检验法等相关法律存在交叉、空白，甚至矛盾。

  针对特种设备安全管理上的种种问题，法律草案分别对安全技术规范、生产经营使用、检验、事故应急救援与调查处理、监督管理、法律责任等作了规定。明确了特种设备的范围和监管原则，确立了安全技术规范的法律地位，规定了生产者、经营者、使用者的主体责任，界定了国家检验和企业检测的关系，增加了民事法律责任。

  “我结合自己在国家质检总局工作、曾经参加过特种设备安全监察工作的实践谈点认识和建议。”全国人大常委会委员、国家质量监督检验检疫总局原副局长在审议草案时表示,我国特种设备事故发生率为发达国家的4至6倍，如果不立法予以规范，构建起特种设备安全保障完备的法律法规体系，从根本上预防和遏制事故发生就缺乏坚实的制度保障，为民负责的政府职责也难以落到实处。加快制定特种设备安全法，既是党和政府对保护人民群众生命财产安全的庄严承诺，也是创新特种设备安全保障工作的法制保障。“草案对缺陷特种设备设立召回制度，可以说是召回制度在非消费品的工业产品中的一个重大突破，这使得人民群众权益的保护途径更加多元化。此外，还要进一步明确各级政府的领导责任，落实各类生产经营者的安全主体责任。比如，各级人民政府应将特种设备安全纳入当地经济社会持续健康发展规划，对特定种类设备安全工作实现统一领导，及时组织协调解决安全保障工作当中存在的重大问题。”

  法律在制定中，一定要在特定种类设备的制造、使用和监管环节上下工夫，把隐患消失在萌芽状态，是委员们在审议时强调的核心问题。为此，他们提出了要强化出租设备人的责任，特种设备的出租应在合同中明确规定出租人在出租期间有维修、保养和使用义务；违反法律规定的行为要从重处罚；加强特种设施安全的宣传教育，普及公共场所特定种类设备安全知识，增强生产者、经营者、使用者和服务对象的特种设备事故防治观念，提高特种设备相关人员的安全意识和自我保护意识等诸多建议。

  “安全是企业最大的效益。企业赚不赚钱不要紧，今天不赚钱可以明天赚钱，今年不赚钱可以明年赚钱，但如果出了安全事故，企业可能永远都不会存在了。有的工厂安全事故频出，有的几十年也不会有事儿，问题就在于负责人对于特种设施安全管理的认识。抓好特定种类设备的安全管理，企业必须有第一责任人的认识。”从事纺织企业管理30多年的全国人大代表、湖北钟祥市金汉江纤维素有限公司董事长周家贵在接受记者采访时认为，特定种类设备立法除了规范锅炉、蒸球等大型的工业用特定种类设备之外，还需要前瞻性地关注民用特定种类设备的安全。

  周家贵告诉记者，随着生活水平的提高，无论是在城市还是村镇，已经有越来越多的人家用上了天然气。然而就天然气管道来说，它属于新生事物，目前还没有法规涉及到生活用于承受压力的管道，所以这方面是管理的薄弱环节。“我来参会之前，我们当地质量技术监督局的要求我一定要反映一下天然气压力管道的安全管理问题。因为，目前压力管道的设计、安装、使用环节法规标准与制造检验环节的法规标准脱节，导致使用中的压力管道没有注册登记，没有按期检验。天然气管道涉及到家家户户的安全，希望全国人大常委会在制定特种设施安全法时给予特别重视。”

  “民用机场专用设备、海上设施和船舶、民航飞机、铁路机车等特定种类设备，这些都和公共安全有直接的关系，绝不可以有监管的空白。”全国人大常委会委员范徐丽泰也认为，如果这些特种设备没有在目前的监管中，那么在法律通过后，特种设备目录要及时更新。这样才能显示出我们对保障人民生命财产安全和预防发生重大事故的决心。

  “明者见于未萌，智者避危于无形。”全国人大常委会对于特种设施安全法的首次审议，毫无疑问是要用法律的刚性，理顺监管体制，落实企业安全主体责任，从制度上、源头上有效防范、减少和遏制特定种类设备重大事故的发生，从而保障中国经济社会在快速发展的同时健康、有序。(记者/于浩)